Alcaldías y gobernaciones: ¿qué pueden hacer ante el proceso de reincorporación?

Por Santiago Martínez, Politólogo. Coordinador PNUD /Especial Periódico del Meta

El país no cuenta todavía con un marco normativo preciso que asigne responsabilidades claras en materia de articulación institucional de los distintos niveles territoriales para atender y avanzar en el proceso de reincorporación. Análisis.

Aunque sin marco normativo, las entidades territoriales no tienen competencia específica para la atención de las personas en proceso de reincorporación, sí tienen competencias generales en la atención de estas personas como ciudadanos (as) y habitantes, y como población vulnerable, objeto de especial atención en sus respectivos territorios.

A continuación expongo elementos a tener en cuenta para determinar lo que pueden hacer las alcaldías y gobernaciones en materia de reincorporación.

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Principios orientadores

Los entes territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus acciones para enfrentar los problemas y necesidades de sus territorios. Autonomía consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política, y que debe interpretarse a la luz de la necesaria articulación con el nivel nacional, según el artículo 288 C.P.

Dicha autonomía, y su articulación con la Nación, se ejerce en el marco de las competencias que la ley les otorga a las entidades territoriales para atender las obligaciones estatales en el ejercicio de la función pública-administrativa. La ley de Ordenamiento Territorial (ley 1454 de 2011), establece en su art. 27 los principios que orientan el ejercicio de las competencias territoriales, también recogidos en el art. 3 de la ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994):

• Principio de Coordinación: ejercicio articulado, coherente y armónico de las competencias entre los distintos niveles territoriales, para el logro de los fines del Estado y la garantía de los derechos fundamentales.
• Principio de Concurrencia: los distintos niveles territoriales actuarán de manera conjunta cuando las instancias con capacidad sean insuficientes para atender un problema de política.
• Principio de Subsidiariedad: los niveles territoriales con más competencias apoyan a aquellos niveles con menos competencias o menor capacidad administrativa y presupuestal.
• Principio de Complementariedad: se pueden utilizar mecanismos como asociación, cofinanciación, delegación y convenios, para completar la prestación de servicios a cargo de entidades territoriales.

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En el marco del proceso de descentralización administrativa del Estado, la Constitución y la ley contemplan otros principios y herramientas que deben ser tenidas en cuenta a la hora de determinar competencias territoriales en un tema concreto:

• Los órganos nacionales pueden delegar competencias en los órganos territoriales (CP arts. 211, 302, 305, 321).
• Los gobernadores (as) asumen la dirección y coordinación de los servicios nacionales que se presten en sus respectivos departamentos, y para eso pueden escoger a los/as gerentes o jefes seccionales de instituciones del orden nacional encargados de dichos servicios en lo regional (CP. Art. 302).
• En el caso de programas cuya responsabilidad sea compartida entre la nación y las entidades territoriales, debe concertarse la inclusión de dichos programas en los planes territoriales de planeación y deben ser objeto de cofinanciación (ley 1454 de 2011 art. 18).

Estos principios y herramientas permiten establecer la necesaria participación de entidades territoriales en la aplicación de programas dirigidos a la población en reincorporación. Políticas y planes determinadas del nivel nacional deben involucrar responsabilidad concretas de alcaldías y gobernaciones en este materia.

Instrumentos legales y administrativos aplicables a reincorporación.

Para facilitar la implementación del Acuerdo Final entre el Gobierno y las Farc-EP, el gobierno promovió la aprobación en el Congreso del Acto Legislativo 01 de 2016 que estableció un procedimiento legislativo especial (fast track) y le otorgó facultades al presidente para la expedición de decretos con fuerza de ley. Durante su vigencia se aprobaron 6 actos legislativos, 7 leyes, y 35 decretos con fuerza de ley.

Este desarrollo normativo se ha completado con distintas resoluciones de instituciones competentes y expedición de documentos Conpes en materias determinadas. Para el caso de atención a personas en proceso de reincorporación, los instrumentos legales y administrativos más importantes para orientar y determinar lo que pueden hacer alcaldías y gobernaciones en esta materia son los siguientes:

• 20207 de 2016. Establece la creación del Consejo Nacional de Reincorporación.
• 902 de 2017. Reglamenta la adquisición de tierras para programas de reincorporación.
• 1829 de 2017. Crea el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), el cual contribuirá a la transparencia, seguimiento, veeduría, control ciudadano y verificación de la implementación de las acciones para el posconflicto.
• 660 de 2018. Establece que las gobernaciones y alcaldías son las encargadas de formular y ejecutar los planes integrales de prevención, seguridad y protección, dirigidos a la protección de las comunidades y organizaciones.
• 1543 de 2020. Regula acceso a predios del FRISCO para proyectos productivos de reincorporación.
• Conpes 3867 de 2016. Lineamientos generales para la articulación de instrumentos territoriales y nacionales de implementación, y las inversiones para la paz.
• Conpes 3931 de 2018: Política nacional para la Reincorporación social y Económica de exintegrantes de las FARC-EP.
• Conpes 3932 de 2018. Establece el Plan Marco de Implementación (PMI) con 531 indicadores con vigencia hasta 2031, que servirán para medir el cumplimiento del Acuerdo Final.
• 4309 de 2019. Establece la Ruta de Reincorporación.

Contar con estos instrumentos  demuestra el esfuerzo del Gobierno Nacional, en conjunto con líderes/as exFarc, para adelantar la estructura normativa y administrativa que facilite la articulación institucional. No obstante, la aplicación e implementación de estos instrumentos evidencia un rezago frente a las dinámicas territoriales de la reincorporación.

Los Conpes

El Conpes 3867 estableció la obligación de contar con un Plan plurianual de inversiones para la paz y el Posconflicto, que fuera insumo para la formulación de los planes territoriales de desarrollo. El Plan se construyó para el cuatrienio 2018-2022, con base en los indicadores del PMI, contando con una destinación de 700 mil millones de pesos para el punto 3.2 Reincorporación de las Farc-EP a la vida civil.      A pesar de esto, las líneas de armonización con los planes territoriales de planeación no siempre se atendieron por las entidades territoriales, precisamente porque este plan no es vinculante para las gobernaciones y alcaldías, y se depende de la voluntad política del gobernante para incorporarlas.

El Conpes 3931 de 2018 contempla la creación de un Sistema Nacional de Reincorporación (SNR) cuyo objetivo es la coordinación de la Política Nacional para la Reincorporación Social y Económica -PNRSE- de exintegrantes de las Farc – EP. Este SNR, liderado por la Consejería para la Estabilización, se convierte en el mejor escenario de articulación institucional ya que está conformado por 28 entidades del orden nacional y será el encargado de velar por la aplicación de la ruta de la reincorporación, establecida en la Res. 4309. Sin embargo, la demora de casi dos años en el cumplimiento del compromiso de establecer este Sistema (programado inicialmente para junio de 2019), ha supuesto un rezago en la articulación con las alcaldías y gobernaciones que iniciaron en enero del 2020.

El reto del gobierno nacional, y de la ARN, está en que el SNR cuente con un marco normativo para su formalización que asigne claras responsabilidades con tiempos y metas para avanzar en la ruta de reincorporación, y establezca la manera en que alcaldías y gobernaciones se sumen a esta ruta y, sobre todo, cuáles son las fuentes de financiación de las acciones establecidas. La oportunidad está puesta para lograr hacer vinculante la articulación Nación-Territorio en el SNR, para que no siga siendo discrecional y no dependa de la voluntad política o la afinidad personal de los administradores con el tema.

Un elemento concreto, derivado de los instrumentos arriba señalados, para que alcaldías y gobernaciones asuman responsabilidades en reincorporación, está en la posibilidad de crear instancias regionales y locales para atender temas de reincorporación, que se crean a nivel municipal o departamental, son autónomas y complementan el trabajo de los Consejos Territoriales de Reincorporación-CTR. Los CTR tienen como objetivo principal brindar insumos al Consejo Nacional de Reincorporación para el diseño de políticas, planes y programas de reincorporación, además de articular la oferta y el trabajo de las autoridades en torno a este tema, según las necesidades y fortalezas de los territorios.

La ARN, en conjunto con líderes/as exFarc y con acompañamiento de Naciones Unidas, ha impulsado una estrategia de incidencia en política pública en departamentos y municipios de la Orinoquía, con logros muy significativos como la instalación del Consejo Departamental de Reincorporación, por parte de la gobernación del Meta, quien también está impulsando en estos momentos un proceso de formulación de la primera política pública departamental en reincorporación.

Gracias también a este ejercicio de incidencia política, se cuenta con consejos territoriales en todos los municipios del departamento que acogen Antiguos Espacios de Capacitación y Reincorporación (AETCR). Promoviendo también que ciudades como Villavicencio (que alberga a casi 300 personas en proceso de reincorporación), establezca procesos de formulación de programas de atención a excombatientes. Sin duda un esfuerzo significativo que es necesario honrar garantizando que estos espacios establecidos cuenten con planes de acción que incorporen acciones, metas y recursos, concertados con las personas en procesos de reincorporación.

Recomendaciones finales

Hasta ahora lo mencionado resalta la necesidad de hacer vinculantes los instrumentos con los que se cuentan en materia de reincorporación, empezando por dotar de normas claras la articulación Nación-Territorio en el recién creado Sistema Nacional de Reincorporación. No obstante, mientras esto sucede puede promoverse la adopción, por parte de alcaldías y gobernaciones, de acciones precisas que coadyuvarán la implementación del proceso de reincorporación:

• Impulsar la instalación de instancias territoriales de reincorporación, que sirvan de escenario para la formulación e implementación de políticas regionales con planes de acción que contengan acciones y presupuestos determinados, en los distintos componentes de la ruta de reincorporación, así como otros temas estratégicos como el de seguridad[1].
• Promover acciones encaminadas a la incorporación del enfoque de género en los distintos espacios donde se desarrollen los procesos de reincorporación.
• Impulsar la caracterización y diagnóstico de la población reincorporada en los territorios, para identificar las necesidades principales en materia de salud, vivienda, educación y acceso laboral, y adecuar los programas de atención focalizados a población reincorporada.
• Promover la incorporación de la población en reincorporación en el marco de los programas sociales de alcaldías y gobernaciones, como cupos para acceso a educación en distintos niveles, jornadas de salud, atención a familiares, entre otros.
• Gestionar procesos de formalización y acceso a tierra que permitan garantizar la reincorporación colectiva. Adelantar las modificaciones necesarias del POT para facilitar la regularización y formalización de la propiedad rural.
• Promover la conformación de espacios de fortalecimiento de capacidades en derechos y deberes sociales y políticos para personas en proceso de reincorporación.
• Generar oportunidades comerciales para el desarrollo de los proyectos productivos emprendidos por excombatientes, a partir de alianzas con el sector privado.
• Generar espacios de acercamiento entre las comunidades y las autoridades tanto civiles como de Fuerza Pública.
• Incorporar el plan integral de prevención (Dec. 660 de 2018) a su plan de desarrollo, y planes destinados a mantener la seguridad y el orden público en el departamento y municipios, así como a remover las causas de los riesgos, y programar los respectivos recursos en los anteproyectos y proyectos de presupuesto departamental, municipal o distrital.
• Fomentar iniciativas de reconciliación comunitaria, a partir de ahondar en la implementación de la ley 1448 de 2011 (víctimas y restitución de tierras) y favorecer la articulación territorial de las instituciones que conforman el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición (Jurisdicción Especial para la Paz, Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas).